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随着基础设施建设和城市化进展的加速，地方政府负债已成为普遍事实，而且规模巨大，债务风险问题越来越突出。我国现有法律体系对地方政府负债是不支持、不鼓励的，对相关债权人权益的法律保护不充分，同时对地方政府不合理的负债行为也缺乏法律的制约和限制。因此，如何合理的疏导、规范、控制地方政府债务，防范债务风险已经成为当务之急。
一、基本概念
地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或者合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。地方政府债务一般可分为以下四类：
1、直接显性债务：合同或者法律规定的政府应该承担的债务。如政府向外国政府举借的贷款；地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各�"白条"。
2、或有显性债务：由于某一事件的发生而导致政府应该按法律或者合同规定承担的债务。如地方政府成立的各种投融资平台的负债或政府担保的外国政府贷款；由地方政府出面担保或提供变相担保的债务；通过国有公司发行的企业债；绕开《预算法》的规定，变相发行的地方债等。或有显性债务在地方债务中规模最大，也是本文讨论的重点。
3、直接隐性债务：由政府职能决定的应该由政府来承担但同时存在缺口的债务。如社会保障缺口形成的债务或拖欠离退休人员基本养老金。
4、或有隐性债务：不受法律或合同的约束，但政府为维护稳定迫于公众压力不得不承担的债务。如地方金融机构的不良资产或对非公共部门债务的清偿。
二、地方政府或有显性债务的成因及其合理性
城市化进程中，投资建设城市基础设施是城市化的先行措施。除了城市基础设施，全国范围内或一省范围内的交通、能源、通讯等基础设施，一部分是由中央政府投资建设，或者是由有关企业投资建设，还有一部分是由地方政府投资建设的，特别是公路系统，中央政府只是对全国性干线公路系统进行规划并提供少量投资，大部分是由省级及省级以下政府组织投资建设的。规划并组织建设城市基础设施以及地方性基础设施，是地方政府的事权，但地方政府财权与事权不对称，地方政府只能用本级财政扣除经常性开支后的节余搞基础设施建设。有限的地方财力与基础设施建设的高额投资需求经常形成矛盾，严重制约了城市基础设施的及时建设。因此，对地方财政来说，有多少钱办多少事的观念从一个财政年度扩展成十个财政年度，即在十年内有多少钱办多少事，做法和结果则大相径庭。这样，城市政府可以在十年的开始适当负债，把在十年内需要的基础设施按照规划分期合理建成，用此后各年的建设资金分期还债。因此，地方政府举债建设基础设施，是让地方经济步入良性循环的第一步。但是目前我国地方政府的负债行为没有足够的法律支持。
三、法律相关规定和地方政府实际做法
《预算法》第二十八条规定：（1）地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；（2）除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在实践中，除了国务院批准的地方财政债务，地方政府举债的法律基础是不充分的。同时，《担保法》第8条规定：国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。根据这条规定，对向国内债权人举债的债务，国家行政机关不能提供保证担保。财政部在政策实践中规定各级地方财政不得对外提供担保，因此由地方财政对债务提供担保也是被禁止的。可见，地方政府负债建设城市基础设施的行为是没有法律和政策依据的。
实践中，地方政府的做法是组建各类投融资平台，以企业名义进行融资，其中银行借贷为主，并配合BT、BOT等一些市场化的融资形式；近年来还通过政府投融资平台申请发行企业债券，而债券的还本付息来源主要依靠地方政府作为补贴给发债企业的一些规费、土地收益等预算外收入，因此这类企业债券实质上是地方政府的市政债券。债权人也常常通过变通的办法获得地方政府的信用保障，如要求地方政府和地方财政局出具按期还本付息的承诺函，此函具有安慰函的性质，万一地方政府债务违约，债权人可以此文件与地方政府交涉，但不能作为法庭的有效证据。另外，因我国各级地方政府每年的财政预算要依法经过人大批准，债权人也有要求当地人大出具正式文件，承诺批准本地政府举债，并将还债资金列入偿债期各年的政府财政预算。此承诺也具有安慰性质但不能作为法律依据。在法律不健全的情况下，这些变通的做法让地方政府得以加快城市建设和经济发展。
四、常州市城市基础设施建设负债情况和风险分析
（一）负债情况
常州市市区自2003年起，陆续成立4大投资公司，作为城市基础设施建设的投融资平台，分别是市建设局下属的常州市城市建设（集团）有限公司；市交通局下属的常州市交通产业集团有限公司；市人防办下属的常州市民防建设投资有限公司；市水利局下属的常州市水利建设投资开发有限公司，截至2007年6月底，四大公司总负债规模已经达到138.9亿元。其中，承担市区市政公用基础设施建设任务的城建集团累计负债已达89.4亿元；承担运河南移、新312国道、禄安洲码头等建设任务的交通产业集团有限公司负债37.2亿元；承担体育中心、大剧院等社会事业建设的民投公司负债10.9亿元；承担河道、防洪防汛设施建设的水利投资公司负债1.4亿元。
从2004年~2007年，城建集团每年的融资任务在40～50亿元之间，但是收入来源有限，据统计，自城建集团成立到2007年8月，实现土地出让收益10.8亿元，配套费财政补贴8.39亿元，通过出售股权、经营权转让等变现国有资产8.04亿元（以后已无此资源）。以上三项收入总计19.92亿元，其余全部通过银行或者BT模式融资举债，导致目前城建集团的帐面负债率已经高达65％以上，已经超过国际通用警界线（60％）。
（二）风险分析
城建集团等投资公司所负债务实质是常州市政府进行城市基础设施建设所负债务，因此，其债务风险从地方政府负债风险的层面进行分析更符合实际。
一方面，地方政府债务规模一般不应超过本级政府当年财力规模。根据常州市统计局的数据，2005年常州市地方一般预算收入95亿元，预算外收入17亿元；2006年常州市地方一般预算收入118.9亿元，预算外收入22亿元。这样看来，常州市政府在城市建设方面的负债总量跟政府财力规模基本相当，风险适中。
另一方面，一旦面临债务风险，真正能够用于抵御风险的资产，不是政府拥有的资产总量，而只是其中的可动用的国有资产，这个资源是相当有限的。现以城建集团情况略作分析。
城建集团的可动用资源主要是土地资源，城建集团名下可实行一级开发的土地资源总量约9100亩，预计可实现土地收益66亿元（折合每亩平均收益72.5万元/亩）。财政每年拨付城市基础设施配套费收入约2亿元，从静态分析，若用十年时间运作此9100亩土地，十年的配套费总收入计20亿元，则总收入为86亿元，此86亿元勉强能覆盖目前的负债。但是今后十年还需进行城市建设，已无资源覆盖，因此必须尽早考虑负债总量和负债风险控制。
五、防范和化解债务风险的对策和建议
（一）政策层面
1、修改《合同法》、《民法通则》、《公司法》、《担保法》、《会计法》等相关法律。对地方政府融资给予法律通道，并在此基础上建立和规范地方政府债务管理机制，这是解决地方政府负债问题的根本。将目前地方政府通过各种渠道变相负债融资转变为通过发行地方政府债券直接融资，不仅可以规范地支持基础设施建设，而且可以使地方负债显化，改变目前地方政府负债产生的金融风险在金融机构积聚的现状，而且资本市场运作的透明度和规范化对地方政府更加谨慎有效的使用债务资金，提高资金使用效率是一个促进。
2、理顺中央与地方的财权和事权匹配关系，保证地方发展所需要的财政资金。
3、将目前地方政府各类规费、土地出让金等预算外收入和政府各类负债统一纳入财政预决算的范围，接受人大的审查，人大有必要对地方政府负债投资建设计划实行项目论证、评估、审批。每年要对计划执行的动态状况进行分析。
（二）实践层面
1、做好负债规划。确定已有债务的还款方案，制定未来若干年的负债计划和还贷计划。
2、制定债务预警指标体系。债务预警指标体系包括反映地方政府年度收支状况和财政管理水平的指标；反映地方财政本身举债能力的指标；反映国民经济应债能力指标等。
3、建立城市建设风险储备金制度。建立一笔稳定可靠的逐年不断增加的基金（如从地方财政收入中每年提取一定比例等）。为使基金增值和保值，该基金形成后应规范运作，并由专门机构投资于低风险项目，其投资收益并入该基金。
4、把地方政府债务管理工作列入目标责任制考核范围，地方政府债务规模一般不应超过本级政府当年财力规模，要建立政府公共建设项目决策机制，重大项目可进行社会听证。
5、控制城市建设的推进时序，合理安排负债规模。
6、进一步改革政府职能，推进城市建设市场化，减少地方政府投资压力。
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